Reflexiones en torno a la reforma tributaria

 

La reforma tributaria presentada al Congreso constituye, junto con la reforma a las regalías que presentó y sacó adelante el Ministro Juan Carlos Echeverry, la principal iniciativa económica impulsada hasta el momento por el gobierno de Juan Manuel Santos.

Digo esto a pesar de que la reforma propuesta, lejos de ser el cambio exhaustivo que mucha falta le hace al país en materia tributaria, toca apenas unos puntos específicos. Antes de discutir algunos aspectos de la reforma, vale la pena preguntarse por la lógica de esta estrategia.

Uno de los grandes problemas que Junguito y Rincón destacan en su excelente revisión de la política fiscal en Colombia en el siglo XX es, precisamente, que las múltiples reformas tributarias adoptadas en Colombia han sido fragmentadas, creando una estructura deficiente. Por años se ha enfatizado que nuestra estructura tributaria debe ser modificada con cambios estructurales, ya que se ha dependido de impuestos que introducen grandes distorsiones a la economía. En cambio, las reformas se han adoptado en períodos de crisis para resolver problemas del momento; inclusive, literalmente, en circunstancias de emergencia económica.

A primera vista, parecería entonces un error plantear una reforma que el propio gobierno ha reconocido como un cambio parcial. Sin embargo, no creo que esta sea una crítica justa. Lo que hay que entender es que más que una causa fundamental de nuestras dificultades fiscales, lo descrito en el párrafo anterior es un síntoma de un problema político más profundo, presente en Colombia y en todas las democracias: incluso cuando hay acuerdo de la necesidad de cambios estructurales, el juego democrático implica que hay grandes dificultades para acordar quién debe pagar el precio de esos cambios. (Este argumento lo plantearon muy elegantemente hace ya varios años Alesina y Drazen en un ‘paper’ conocido.)

Frente a esta situación, puede ser preferible promover una reforma parcial pero exitosa en la dirección correcta, a buscar una reforma más exhaustiva con poca probabilidad de éxito. Bajo esta lógica, las preguntas más importantes son: ¿Será exitosa la reforma? ¿Va en la dirección correcta? A grandes rasgos, yo contestaría que sí a estas dos preguntas, aunque con atenuantes importantes en cada caso.

En cuanto al probable éxito de la reforma, el principal motivo para ser optimistas es que entre los muchos temas que habría que mejorar de nuestros impuestos, el gobierno se concentró principalmente en dos aspectos sobre los que hay un razonable consenso. Primero, en la necesidad de hacer nuestro sistema tributario más progresivo. Muchos sectores aplauden esta intención, por dos motivos: primero, somos una de las sociedades más desiguales del mundo; segundo, increíblemente nuestro sistema tributario no hace nada para reducir esa desigualdad (los ingresos en Colombia, después de impuestos, están tan mal repartidos como antes de impuestos). Adicionalmente, estas modificaciones para mejorar la progresividad del sistema colombiano son consistentes con otras iniciativas “progresistas” del gobierno, y podría esperarse que quienes han apoyado en el Congreso esta agenda con énfasis social vean con buenos ojos una reforma tributaria que tiene de equidad tanto o más que lo que tiene de eficiencia. El segundo tema prioritario de la reforma es reducir el “sesgo anti-empleo” de la tributación. En particular, reducir los costos no salariales asociados a la vinculación de trabajo formal, para facilitar a las empresas la creación de nuevos puestos de trabajo. Aunque aquí puede haber más disenso respecto del probable impacto que la eliminación de algunos parafiscales tendrá sobre el empleo, en un contexto de recuperación económica con baja creación de empleos (especialmente empleos formales de buena calidad) este es otro tema urgente que, uno esperaría, genere consensos para tomar todas las medidas posibles.

Por supuesto, y como ya lo señalé, en el juego democrático consenso respecto a los fines (e inclusive a los medios) no garantiza el éxito de las reformas. En toda reforma económica hay ganadores y perdedores, y en esa lucha por decidir quien paga el precio de los cambios la reforma puede verse frustrada. Sin embargo, enfatizar temas de amplia preocupación nacional y a tono con la agenda general del gobierno que el Congreso ha venido sacando adelante aumenta la probabilidad de éxito de la iniciativa.

Curiosamente, una razón para tener cierto escepticismo sobre el éxito de la reforma es que no sea presentada en una situación de crisis. Si bien esto puede contribuir a que esté bien concebida, planteándose no al calor de la emergencia sino con una visión de problemas de más largo plazo, también implica que para el Congreso será difícil sentir que es un asunto de vida o muerte. En una secuela al trabajo de Alesina y Drazen citado anteriormente, Drazen y Grilli dieron contenido a la sabiduría (china, según entiendo, aunque hay quienes dicen que esto es cuento chino) que plantea que toda crisis es una oportunidad. En situaciones de crisis, cuando es mucho mayor el costo de no adoptar reformas económicas necesarias, es más probable que estas sean aprobadas.

Pasando a la segunda pregunta clave, sobre la dirección de la reforma, los comentarios planteados sobre la importancia de los problemas de desempleo y desigualdad en Colombia deben dejar claro que los propósitos son, a mi parecer, acertados y bienvenidos. Sobre los mecanismos, también hay cosas positivas a destacar, pero con algunas observaciones.

Una de las causas importantes de la baja progresividad de nuestro sistema tributario tiene que ver con la debilidad del impuesto de renta. Por una parte, pocas personas pagan renta en Colombia, y por otra, muchas exenciones y beneficios reducen la tasa efectiva que pagan los pocos contribuyentes. Por eso es inteligente y pragmática la propuesta de establecer unas tarifas mínimas mediante el llamado IMAN (Impuesto Mínimo Alternativo Nacional). En vez de luchar frontalmente contra cada una de las exenciones presentes, la reforma plantea que los colombianos con ingresos brutos superiores a 8 millones de pesos mensuales paguen una tasa mínima, que avanza progresivamente desde un 5% hasta alcanzar 15% para ingresos superiores a los 25 millones de pesos. Usted puede continuar haciendo uso de las exenciones vigentes, pero sólo hasta tocar este piso.

Sin embargo, en otros aspectos relacionados con la equidad el gobierno fue menos audaz. Por un lado, en su propuesta inicial se grava con un impuesto de 5% las pensiones de más de 13 millones de pesos. Como bien lo señaló Fedesarrollo, no se entiende porqué los pensionados con ingresos tan altos, en buena parte financiados por el estado, deben enfrentar tasas menores que las de los no pensionados con ingresos similares. ¿Será esto, nuevamente, pragmatismo político, sabiendo que los congresistas son algunos de esos colombianos con posibles pensiones altas? Puede ser, y a lo mejor este es un precio que hay que pagar por otros cambios deseables, pero excepto si hubo una negociación tras bambalinas que desconozcamos, la sensación es que el gobierno perdió la pelea sin darla primero.

Un segundo punto importante en donde la reforma se queda corta es en la tributación a los dividendos. Salomón Kalmanovitz ha hecho especial hincapié en este tema, y lo retoma también Fedesarrollo: por eficiencia y por equidad, es deseable movernos de un esquema que grava a las empresas desincentivando la reinversión de utilidades, a uno en el que se grava a sus dueños favoreciendo además la equidad. Por motivos como éste, no les falta del todo la razón a quienes han criticado la propuesta del gobierno afirmando que, en últimas, más que los verdaderos ricos del país quien pagará el mayor costo de esta reforma será la clase media.

En cuanto al eje del empleo, el gobierno estima que reducirá en cerca de 13.5% los costos no salariales. Para lograrlo, desmontaría en el caso de trabajadores con ingresos inferiores a 10 salarios mínimos los aportes para el sistema de salud y parafiscales (SENA e ICBF) y obtendría los recursos por medio de una destinación específica de una nueva sobretasa al impuesto sobre las utilidades de las empresas (la Contribución Empresarial para la Equidad, o CREE). La principal crítica a esta propuesta es que es incompleta. De nuevo, puede ser un mal necesario, pero tocar al SENA e ICBF, dejando quietos los aportes a las Cajas de Compensación, no parece tener otra justificación que el temor de luchar contra las Cajas. Así, en esto más vale esperar que los cálculos del gobierno (para los que no hay estudio) en lo que tiene que ver con el SENA y el ICBF no resulten demasiado perjudiciales para esas entidades. No porque se deban proteger a toda costa los recursos que reciben: independientemente de su efectividad (motivo de debate), en un contexto de recursos escasos y muchas necesidades no es deseable, en general, que haya quienes gocen de forma inflexible de unos recursos estatales, como por años ha sucedido con los beneficiarios de aportes parafiscales. Sino porque si esto le resulta mal al SENA y al ICBF, las Cajas no van a soltar sus aportes fácilmente. Y, en el mediano plazo, esto es algo que parece deseable. Aunque la reducción en un 13% de los aportes de nómina no es despreciable, aún es necesario continuar reduciendo los sobre costos salariales en el futuro. La tarea está incompleta.

Existen por supuesto otros capítulos de la reforma que he dejado de lado y merecen ser estudiados, como la modificación en los impuestos de renta de las empresas, y los cambios al IVA y la gasolina. Pero con respecto a los temas discutidos podemos concluir que el gobierno optó por el pragmatismo, proponiendo una reforma más realista que ideal.

Por Leopoldo Fergusson: @LeopoldoTweets

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Imagen: Cortesía de  http://bogota2011.wikispaces.com/edificios+institucionales